高等职业教育专业认证：国际经验与发展逻辑
摘要：高等教育规模发展、“新公共管理运动”兴起、国际化人才流动推动了世界高等职业教育专业认证的发展。目前国际上高等职业教育专业认证形成了一些基本经验：认证主体多元且具有中介性，认证标准兼顾一般性与特殊性，认证内容以学生为中心、以结果为导向，认证机制注重内外部评估相结合。为推进我国高等职业教育专业认证工作，应借鉴国际经验，厘清政府职能边界，推进管、评分离；加强元认证制度建设，保证专业认证质量；强化专业举证，促进内部质量保障机制建设；引进国际理念，构建中国特色的专业认证体系。
关键词：高等职业教育，专业认证，国际经验，发展逻辑
基金项目：全国教育科学“十三五”规划2018年度教育部青年课题“职业教育第三方评估中利益主体的角色与行为机制研究”（课题编号：EJA180471，主持人：汤霓）
专业认证最早起源于美国，是指通过检查、评估对高等院校中的专业进行认可，表明达到了可接受的最低质量控制和质量保障的过程。我国高等教育专业认证工作始于20世纪末，但高等职业教育的专业认证工作尚未正式全面开展。为进一步提高我国高职专业教育质量和国际影响力，我国亟须推动高等职业教育专业认证工作。本文通过梳理国内外高等职业教育专业认证的时代背景，总结高等职业教育专业认证的基本国际经验，以探寻我国高等职业教育专业认证的发展逻辑。
一、高等职业教育专业认证的时代背景
高等职业教育专业认证是对高等职业教育实行外部质量保障的重要手段，它的起源与迅速发展与国际时代背景有着密不可分的关系。随着时代的推进，我国在教育、社会、经济等方面的变化也为高等职业教育专业认证的开展提供了一定的基础和条件。
（一）高等教育规模发展引发对质量的关注
目前，世界主要发达国家都经历了高等教育从精英化阶段到大众化、普及化阶段的过渡发展，高等教育普及化成为21世纪以来世界高等教育发展的主要趋势。美国于20世纪40年代后期成为世界上最早步入高等教育大众化阶段的国家。2000年以前，全世界共有20个国家和地区的高等教育毛入学率超过50%，进入高等教育普及化阶段。到2013年，共有56个国家和地区的高等教育毛入学率超过50%，其中发达国家为74.14%，转型国家达到55.67%，不发达国家则为26.69%。而高等教育规模的迅速发展与高等教育标准的放宽具有紧密联系，如英国高等教育普及化的实现主要得益于1992年颁布的《继续教育和高等教育法》，将多科技术学院和部分高等教育学院升格为大学。再加上全球化经济活动和同类院校之间日益激烈的竞争环境，人们对高等教育是否能保持高水平的培养质量逐步缺乏信心，这就势必造成了人们对高等教育质量下降的担忧，引发了人们对高等教育质量的关注。
当前，我国已经步入高等教育大众化的中后期，预计在2018—2022年之间进入高等教育普及化阶段。在我国高等教育大众化的进程中，高等职业教育扮演着主力军的角色。自20世纪80年代中期开始，我国高等职业教育历经30年实现了跨越式发展，高等职业教育规模占到了高等教育的“半壁江山”。然而，在我国高等职业教育实现快速规模扩张的同时，办学条件不达标、专业建设能力薄弱、研发和技术服务能力薄弱等质量问题随之浮出水面。实现以质量提升为目标，从“规模发展”向“内涵发展”的转变成为当前乃至高等教育普及化阶段下我国高等职业教育发展的重点任务。
（二）“新公共管理运动”兴起呼吁质量保障机制建设
20世纪70年代末80年代初，在以英国、美国为代表的西方国家公共管理领域掀起了“新公共管理运动”。新公共管理理论认为，政府与民众之间应像委托人和代理人的关系；以追求经济、效率和效果为目标；更关注产出和结果；强调绩效可测性；重视“顾客导向”“结果导向”与“市场导向”；注重提高服务质量和效率，改善公共责任机制，提高公众满意度。随着“新公共管理运动”的发展，其改革思想逐渐渗透到高等教育管理领域。利益相关者开始要求高等教育大大提高透明度，并要求高等教育对所使用的社会资源承担更大的社会责任；政府与高等院校的关系被重新定位，政府对高等教育的管理从注重程序遵从转向注重结果评定。在这样的理念影响下，20世纪八九十年代以来，大多数经合组织国家开始把战略重点转移到建立以政府认证为主要形式的高等教育质量保障机制上。如1999年在欧洲正式启动的“博洛尼亚进程”，其中一项举措重点强调了所有参与国建立或加强质量保障机制。到2008年，大多数国家都建立了运行良好的评估或认证机构。
1990年，国家教委发布《普通高等学校教育评估暂行规定》，标志着我国高等教育质量保障体系建设的正式启动。21世纪以来，为进一步提高高等职业教育的服务质量和效率，提高公众满意度，我国开展了一系列政府部门主导并组织实施的评估工作。2004年，教育部启动了以推进高职院校办学条件改善为目的的第一轮高职高专院校评估工作，这是我国高等职业教育质量监控和评估工作中具有里程碑性质的举措。2006年，教育部启动了以促进高职院校内涵建设为目的的第二轮高职院校评估工作。2015年，教育部启动了职业院校教学诊断与改进工作。2016年，为深入推进职业教育管办评分离和促进政府职能转变，教育部委托第三方开展了高等职业院校适应社会需求能力评估。可以说，21世纪以来我国开展的一系列高职院校评估工作为我国高等职业教育的发展建立了国家质量保障标准，加强了对高等职业教育的质量监控。随着我国推进国家治理体系和治理能力现代化，加强高等职业教育的外部质量保障，促进我国高等职业教育质量保障机制建设将显得愈发重要。
（三）国际化人才流动促进专业认证的发展
美国是最早建立认证制度的国家。20世纪后期，美国以认证制度为特征的高等教育质量保障体系为世界各国所仿效。认证制度一般包括院校认证与专业认证，院校认证旨在认可院校颁发学位的资质，专业认证旨在确认该专业毕业生达到既定的质量标准，是一种以培养目标和毕业要求为导向的合格性评价。随着20世纪末以来经济全球化进程加快，人才跨国流动日益频繁，各地区实行实质等效的人才互认显得愈发重要，促进了各国逐步建立相对成熟的专业认证体系。以工程教育为例，20世纪80年代以来，美国等一些国家发起并开始构筑工程教育与工程师国际互认体系。目前，国际上形成了三大比较公认的工程教育协议，即《华盛顿协议》《悉尼协议》与《都柏林协议》，成员国的认证机构可对工程类专业进行实质等效的专业认证，保障了工程类专业的教育质量，为国际工程人才的流动提供了互认，成为国际通行的人才质量保证办法。
我国高等教育专业认证工作也始于20世纪后期。以工程教育为例，到2012年，我国共在14个工程教育领域中开展了专业认证试点工作，共认证了406个工程教育专业点。为推进我国高等工程教育的国际化进程，提高我国工程类专业人才培养质量，2016年我国正式成为《华盛顿协议》第18个成员国，我国本科层次的高等工程教育专业认证实现了国际实质等效。然而，目前我国高等职业教育的专业认证工作尚未正式全面开展，只有部分院校参加了国际认证机构的高等职业教育专业认证。为提高我国高等职业教育专业人才培养质量，推动获得学历和职业资格的高职毕业生的国际流动，我国亟须开展高等职业教育专业认证工作。
二、高等职业教育专业认证的国际经验
目前，世界多数发达国家开展了高等职业教育专业认证。此处主要以美国、德国和荷兰为例，对高等职业教育专业认证的基本国际经验进行总结与提炼。
（一）认证主体多元且具有中介性
从高等职业教育专业认证主体来看，国际上呈现出了多元化的态势。在美国，高等教育专业认证机构大部分是社会第三方专业机构，由美国高等教育认证协会（Council for Higher Education Accreditation，简称CHEA）对这些认证机构进行认可。目前，美国高等教育认证协会认可的专业认证机构有47个，对工程教育、医学教育、商学教育等多个领域的副学士、本科、硕士和博士层次的专业项目进行认证。以工程教育为例，美国负责实施工程教育专业认证的机构是工程技术认证董事会（Accreditation Board for Engineering and Technology，简称ABET），其下设的应用科学认证委员会（Applied Science Accreditation Commission，简称ASAC）和工程技术认证委员会（Engineering Technology Accreditation Commission，简称ETAC）可分别对高等职业教育层次的应用科学和工程技术教育专业进行认证。在德国，认证代理机构负责认证高校（包括应用技术大学）开设的专业，认证代理机构由认证委员会负责认证和监督。如工程科学、信息科学、自然科学及数学专业的认证代理社（ASIIN）可对高校工程类专业进行认证，ASIIN是一家非营利性的，由多家机构（包括大学和各个相关协会）联合而成的注册协会。在荷兰，荷兰政府与比利时弗拉芒地区政府联合创建独立的荷兰与弗拉芒地区认证组织（Accreditation Organization of the Netherlands and Flanders，简称NVAO），是荷兰高等教育（包括综合研究型大学和应用技术类大学）专业认证的唯一合法机构，属于典型的政府主导型认证机构。
无论国际上高等职业教育专业认证主体是社会主导型还是政府主导型，都表现出一定的中介性特征。如美国和德国的高等职业教育专业认证主体属于第三方机构，而荷兰高等职业教育专业认证机构虽是政府主导型，但却具有独立的法人资格，且不直接参与认证，而是通过邀请外部专家组成评估小组进行专业认证。
（二）认证标准兼顾一般性与特殊性
高等教育处于精英化阶段时，高等院校呈现“同质化”的特征。当高等教育处于大众化和普及化阶段后，随着学生数量的增加、高校规模的扩大，高等教育的多样化则成了必然选择。从国际上高等职业教育专业认证标准来看，大多注重了标准的一般性与特殊性相结合，推动了高等职业教育的多样化发展。如美国ABET下设的ETAC的专业认证标准包括了一般标准与专业标准。一般标准指的是工程专业认证应达到的基本要求，包括学生、专业教育目标、学生成果、持续改进、课程、教师、教学设施、制度支持8个方面；专业标准指的是一般标准应用于该专业的特殊性，一般包括适用范围、培养目标、学习成果3个方面，其中培养目标和学习成果分别对副学士学位和本科层次的专业项目进行了区分。ETAC对航空工程技术、建筑工程技术、汽车工程技术等24类专业的专业标准进行了界定。德国的高等教育专业认证标准由认证委员会确定，标准包括了11个方面：专业的培养目标、专业符合相关的规范和要求、专业的培养方案、专业的可完成性、考试制度、与专业相关的合作、人员物质与空间配置、透明性与存档记录、质量保证与发展、特色专业、性别平等和社会公平。其中“特色专业”指的是在应用其他标准时需要照顾到特色专业的特殊要求。荷兰NVAO针对已开设的专业项目实行广泛性专业认证和有限性专业认证。广泛性专业认证针对未申请或未通过院校审查的高校专业，认证标准包括：预期学习结果、课程设置、师资队伍、教学服务与设置、质量保障、评估系统、已实现的学习结果。有限性专业认证针对通过院校审查的高校专业，其认证标准进一步简化，包括预期的学习结果、教与学的环境、评估系统、已实现的学习结果。高校专业在申请专业认证的同时，还可向NVAO申请特色评估，包括小规模强化教育、创业教育和国际化三类，以推动高等教育的个性化发展。
（三）认证内容以学生为中心、以结果为导向
从国际上高等职业教育专业认证的内容来看，认证内容均体现了以学生为中心的重要特点。首先，认证内容以人为本，紧密围绕学生培养。如美国ABET专业认证、德国高等教育专业认证以及荷兰NVAO专业认证，在培养目标方面都关注学生在毕业后所获得的知识、能力等方面的提升。其次，认证内容根据对学生的期望而设计，围绕是否有利于学生达成预期目标。如美国ABET专业认证标准中的“课程”“教师”“教学设施”“制度支持”等内容，都将“是否有利于学生达成培养目标”作为评判原则。德国高等教育专业认证标准中的“与专业相关的合作”“人员物质与空间配置”等内容，关注是否能保证专业培养方案的实施与质量。荷兰NVAO专业认证标准中，“课程设置”上关注课程内容能否有助于学生实现预期学习结果；“师资队伍”上关注师资能否保障课程有效实施；“教学服务与设施”上关注其是否能够满足课程教学需要，满足学生学习需求。再次，认证内容以学生学业成就为重点，关注学生“学”得怎么样而非教师“教”得怎么样。如美国ABET专业认证中，“学生”标准中明确要求学生成就能够被测量，这就要求建立一个有效的学生成就评估体系。德国高等教育专业认证中的“考试制度”体现了同一理念。
国际上高等职业教育专业认证内容的另一个特点是以结果为导向，即关注“产出”而非关注“投入”，“投入”以实现“产出”为目的。美国ABET专业认证中，要求“专业教育目标”与“学生成果”必须对日常教学活动起导向作用，专业必须有明确的、可衡量的“学生成果”，且通过适当分解能够直接引导教学计划的设计。德国高等教育专业认证中，要求专业的培养方案需要围绕培养目标来设计。荷兰NVAO专业认证中，要求专业要有具体化的预期学习结果，并要证明其已实现的预期学习结果，课程设置、师资队伍、教学服务与设施等则要以学生的学习结果为导向来安排。
（四）认证机制注重内外部评估相结合
国际上高等职业教育专业认证机制的一个显著特点是注重内部评估与外部评估的有机结合，即通过专业举证、专家查证的方法来进行专业认证。也就是说，待认证专业首先需对自身的专业质量状况进行自评，提交自评报告，再由专家小组在自评报告的基础上考察专业质量。美国ABET专业认证中，首先由高校向ABET提交专业认证申请，申请接受后，待认证专业需按照相关要求开展专业自评，起草并提交专业自评报告。随后，由ABET遴选出的专家评估组进校实地考察专业，在自评报告的基础上起草评估报告，经与被评专业核对后形成最终评估报告。ABET认证委员会根据最终评估报告形成认证结论。荷兰NVAO专业认证中，NVAO不直接参与专业评估，而是根据专业自评报告和专家评估报告做出综合评估，形成认证结论，因此其认证实质建立在专业内部评估和外部评估有机结合的基础上。德国高等教育专业认证也是采取了内部自评和外部专家评估相结合的机制。
而为了实现专业举证，国际上高等职业教育专业认证的做法是要求被评专业提供通过制度化的内部评价机制积累的材料来证明目标的达成，列举任何标志性成果对证明都没有价值。这就意味着被评专业要建立内部评价机制，且它是以评价目标达成度为工作重点的。美国ABET专业认证标准中的“持续改进”、德国高等教育专业认证标准中的“质量保证与发展”、荷兰NVAO专业认证标准中的“质量保障”与“评估系统”等均体现了这一要求。
三、我国高等职业教育专业认证的发展逻辑
高等职业教育质量的关键在专业。因此，在当前时代背景下，我国亟须借鉴国际经验，探寻我国高等职业教育专业认证的发展逻辑，推动高等职业教育专业认证工作的开展。
（一）厘清政府职能边界，推进管、评分离
从国际上高等职业教育专业认证的主体来看，有社会主导型也有政府主导型。而无论政府与专业认证主体的关系如何，都确保了专业认证机构的独立性与中介性特征，政府不直接参与认证过程。我国21世纪以来开展的第一轮和第二轮高职院校评估工作，其评估主体均是集高等职业教育管理、执行、监督权于一身的教育行政主管部门。为大力推进教育治理体系和治理能力现代化，2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育领域综合改革提出了“深入推进管办评分离”的要求；2015年5月，教育部发布了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能改变的若干意见》，提出“要主动委托第三方开展全面、深入、客观的评估”。今后，第三方评估将成为政府管理的常态。为深入推进职业教育管办评分离，教育部已经开始委托第三方开展了高职院校评估工作。而在今后的高等职业教育专业认证或评估中，政府需进一步厘清职能边界，做到管、评分离，与专业认证机构在问责与独立性之间保持平衡，避免双方走极端。一方面，政府应将专业认证交给专业机构，不再列入权力清单，给予专业认证机构充分的自主权来履行职责。另一方面，专业认证机构需保持自身的边界，政府应避免过度依赖认证结论而造成简单机械的决策管理。
（二）加强元认证制度建设，保证专业认证质量
国际上高等职业教育专业认证的主体呈现出多元化的态势，但均对认证机构实行了元认证制度，以保证专业认证的质量。美国由高等教育认证协会对认证机构进行认可；德国由认证委员会对认证代理机构进行认证和监督，认证委员会本身也会受到专家的审核；荷兰NVAO虽是由政府创建，但由政府下设的高等教育视导团负责元认证工作，对NVAO进行监督。我国高等教育专业认证工作虽早有开展，但如何建立专业认证机构、如何对专业认证机构进行认证却缺乏相应的规定。自2015年教育部出台《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能改变的若干意见》之后，我国第三方认证机构迅速发展，质量参差不齐，但政府对第三方认证市场如何监管尚缺明确的办法，因此加强高等职业教育专业认证的元认证制度建设显得尤为迫切。首先，应建立适合我国国情的高等职业教育专业认证政策，包括界定专业认证机构的性质、职能和地位，并制定专业认证机构和社会组织参与专业认证的资质认证标准和认证产品的市场准入标准。其次，应加强高等职业教育专业认证人才队伍的建设。相比本科层次的专业认证，我国高等职业教育专业认证的人才队伍尤其薄弱，政府需在专业认证人才培养、技术引进、机构建设、项目合作等方面给予政策支持，引导高等职业教育专业认证质量的整体提升。再次，应健全行业组织，充分发挥行业协会的自律管理作用。随着我国第三方评估的发展，行业组织应加强自身建设，确立行业规范和标准，进行行业自律，保证第三方专业认证市场的良性发展。
（三）强化专业举证，促进内部质量保障机制建设
国际上高等职业教育主要通过专业举证、专家查证的方法来进行专业认证，注重内部评估与外部评估的有机结合，要求专业建立制度化的内部评价机制。从世界范围来看，具备先进的质量保障体系国家的高等教育有着良好的内部质量保障过程，同时将提高质量的战略重点，与国家标准的外部质量保障或认证机构保持一致。经济发展较快的经合组织成员国属于此类。从我国开展的多轮高职院校评估工作来看，只是强化了高等职业教育质量保障机制的外部性。即使在评估中要求高职院校提交自评报告，其内容大多也是列举标志性成果，而非通过制度化的内部评价机制积累的目标达成度证明材料。政府和评估机构是评估中的主体，而高职院校中的教学、教师、学生等成了评估中的客体。高职被动地接受评估，甚至为了迎接评估做一套“临时方案”，而评估结束后又是另一套方案。很显然，这种“走过场”式的评估对于高职教育质量的真正提升作用微乎其微。因此，为切实提升高职专业质量，我国高职专业认证应借鉴采用内外部评估相结合的认证机制，强化专业举证，促进专业内部质量保障机制建设。这就要求专业认证要重点关注被评专业是如何基于内部评价机制“证明要求的达成”，而非关注“列举标志性成果”。
（四）引进国际理念，构建中国特色的专业认证体系
随着经济全球化发展和国际人才流动的日益频繁，一些国家致力于推动高等教育专业认证与国际接轨，以提升专业教育的质量并促进专业人才的国际流动。以工程教育专业为例，美国ABET于1989年发起并签署面向本科层次工程类教育的《华盛顿协议》，于2009年成为面向专科层次（或副学士学位层次）工程类教育的《悉尼协议》的成员组织。2015年，我国成立了中国工程教育专业认证协会，建立了国际实质等效的工程教育认证体系，并于2016年成为了《华盛顿协议》的成员国。目前，我国高等职业教育的专业认证工作尚未正式全面开展，为提升我国高职专业教育质量和国际竞争力，有必要引进国际先进理念构建中国特色的高等职业教育专业认证体系。一方面，借鉴《华盛顿协议》《悉尼协议》中“以学生为中心、以结果为导向、持续改进”等核心理念，与国际标准接轨，并结合我国国情，开发我国高等职业教育专业认证标准和内容；另一方面，积极开展国际交流与合作，熟悉国际认证程序和方法，学习国际认证经验，为我国高等职业教育专业认证体系的构建和走向世界打好基础。
（教育部职业技术教育中心研究所 汤霓）
作者： 教育部职业技术教育中心研究所 汤霓
来源： 《中国职业技术教育》2018年第21期