（四）注重协调职业教育内部发展的职业教育招生制度（2008年以来）
伴随着2007年席卷全球的金融危机，各国经济遭受动荡，中国在经济危机面前依然保持稳步增长。世界经济的发展需要中国力量，中国经济的发展离不开数以亿计的劳动者。当然，就职业教育而言，在招生制度上要积极适应经济发展的需要，协调好内部发展关系。
我国职业教育发展步入建立和完善中高等职业教育协调发展的现代职业教育体系新阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，高等职业学校的招生考试权限全部交由地方政府，探索自主考试、注册入学、破格录取等多种招生录取方式。2012年，教育部下发通知指出，拓宽招生服务面向，完善招收非应届初中毕业生的招生制度改革，要求各地建立、完善中等职业学校招生管理服务平台和信息系统。在招生考试的方式上，教育部出台的《关于推动中等和高等职业教育协调发展的指导意见》中提出，改革招生考试制度，推广“知识+技能”的考试方式，完善职业学校的衔接体系。2013年《教育部关于积极推进高等职业教育招生考试制度改革的指导意见》中强调，高等职业教育考试招生制度逐步与普通高校本科考试分离，重点探索“知识+技能”的考试评价办法，提供多样化入学形式[9]。2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》进一步将高职考试招生与普通高校相对分开，中职学校毕业生可通过文化基础与职业技能相结合的测试报考高职，在中等职业学校实行注册入学。普职招生的发展规模上，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求落实好职普招生大体相当的要求，建立健全多样化的考试招生方法。《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》中，强调对职业教育招生工作的统筹协调，扩大试点院校的招生自主权，鼓励院校与企业合作制定招生方案，并将相关招生计划纳入学校年度招生计划统一管理。2015年，职业教育评估报告中肯定了中职发展的规模，强调职业教育实现不同层次的衔接。《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》指出，提高中等职业教育招生比例，严格规范招生工作，加大招生的督促力度和宣传工作，完善考试招生信息公开制度。
职业教育的招生制度逐渐灵活开放，地方政府和院校拥有更多的自主招生权。招生的对象再次拓宽，招生规模稳步扩大，招生管理工作更注重公开透明。为实现中高职教育的有效衔接，“知识+技能”的招生方式逐步得到完善。
二、改革开放40年职业教育招生制度发展的基本特点
提高职业教育的办学质量，满足不同个体对于职业教育的多样化需求，关键是完善职业教育招生制度，把好“入口关”。梳理改革开放40年来职业教育招生制度的发展，发现其具有以下特征。
（一）职业教育内部招生规模从博弈走向协调
纵观改革开放40年职业教育招生制度的发展历程，职业教育内部的招生规模的发展也经历波折。首先，中等职业教育在招生规模上经历了1978年左右的大发展，到21世纪初的急剧缩减，再到2005年后的恢复发展期。而高等职业教育则在1980年起步发展时就比较稳健积极，到1999年高校扩招时期，增势旺盛，招生人数大量增长，直到2010年出现小幅波动，基本平稳。
1978年至1998年，中等职业教育的招生规模逐年增长，学校数量以及招生所占比例也迅速扩大。随着1998年高校扩招政策的实行，加上中等职业教育本身缺乏特色不能很好的适应市场发展的需要，其发展在2000年前后遭受到重大冲击，招生数量迅速下降。2001年与1998年相比，中等职业学校数由2.22万所减少到1.76万所，降幅21%；招生数由530.03万人下降到399.94万人，降幅为25%；在校生数由1467.87万人减少到1164.94万人，降幅为14%。中等职业学校与普通高中招生规模之比降低到40.5：59.5，在校生规模之比降低到44.8：55.2，中等职业教育规模和普通高中阶段教育规模差距拉大。见图1。
高等职业教育方面，地方上建立职业大学，国家也陆续通过“三改一补”方式增加高等职业院校的数量。到1998年，全国高等职业教育招生43万人，在校生117万人，独立设置的高等职业学校432所。自1999年开始，实施高校扩招政策，将名额主要放在发展高等职业教育上。步入21世纪，国家重视发展高等职业教育，高等职业院校的数量和招生规模增长迅速。与此同时，注重协调发展中等职业教育，坚持中等职业教育与普通高中教育大体相当的发展比例，逐步稳固发展中等职业教育。截至2016年，全国高等职业院校1359所，比2015年增加18所，高职（专科）学校校均规模达6528人。中等职业教育共有学校1.09万所，中等职业教育招生593.34万人，占高中阶段教育招生总数的42.49%。中等职业教育在校生1599.01万人，占高中阶段教育在校生总数的40.28%。②其中，从中高等职业教育各年度招生人数看，在2004-2013年间，招生人数略有波动。见表1。
（二）职业教育分流方式从僵化向灵活发展
职业教育的分流是指根据国家发展的需要，学生按自己的发展意愿接受职业技术教育。一般来讲，教育分流的方式有：外分式（进入职业学校）、内分式（接受职业课程）、交替式（接受完一定基础教育，进入到适合的职业）、参与式（校企合作）、沟通式（按自身条件灵活分流）[10]。40年发展过程中，职业教育分流方式的发展与中高职间衔接关系的建立及现代职业教育体系的建设密不可分。其中，中高职之间呈现从孤立发展、比例对接到内涵式衔接发展的特点对应职教分流的方式从内外分为主过渡到参与式并向沟通式迈进。
改革开放之初，经济发展对技术工人的需求量激增。1985年，依据大力发展职业教育的需要，对于适龄学生一般从中学开始分流，使初中毕业的学生一部分进入中等职业学校，高中毕业的学生一部分进入高等职业学校，教育分流以外分式为主。中职向高职的人才输送少、彼此衔接关系弱。1987年，普通高等学校招收职业技术学校应届毕业生，比例约占毕业生总数的1%。职业教育的学生毕业后一般直接进入到工作岗位，很少有继续升学的机会。
国民经济大发展需要培养更多高素质人才为经济建设服务，接受中等职业教育已经不能满足人们对教育的需求。1991年，普通高校实行招生改革制度，招收约占职业学校毕业生总数5%左右的学生入学。1998年，在经济发达地区实行综合高中，推迟到高三分流。高职的招生制度规定，接受一定比例的中职学生对口招生。2003年，扩大院校自主权，实行校企合作“订单式培养”，使接受高等职业教育的方式更加灵活。2006年，依然保持对口升学比例，教育分流仍以内外分式为主，辅之以校企合作办学的参与式，在中职与高职之间存在一定的比例对接关系。
内涵式衔接是基于高等职业院校的招生自主权扩大，高等职业教育在招生组织形式和招生考试方面，更加注重生源的质量和综合素质，实行多元化入学，突出中高等职业教育课程内容、能力培养的衔接。2012年，湖北、辽宁在全国首创“技能型高考”招收中职学校毕业生。2013年，高等职业教育招生强调“知识+技能”结合，使接受完中职教育的学生能与普通教育学生一样，有机会进入到高等教育中去。高职（专科）注册入学制度一定程度上推动了中高职的衔接发展[11]。2014年，国家实施高等职业院校和普通院校分类考试，对中等职业学校毕业生实行“文化素质+职业技能”的评价方式。在教育分流上，逐步向沟通式发展，中高职教育逐步建立内涵式衔接关系，统一对于人才多样化、高质量的培养要求。
（三）职业教育招生方式由单一向多元化发展
招生制度40年的变革中，职业教育的招生方式逐渐从较为单一的国家统招向灵活的多元化方式发展。招生方式的变迁扩大了接受职业教育的范围，更有利于职业教育培养适应经济发展所需的多样化人才。
中等职业教育方面，受建国以来政治经济体制的影响，1980年之前基本上遵循着国家“统招统分”的招生方式，对于农村的职业教育和培训，国家要求招生面向全国，招收不包分配的农村学生。在市场经济体制过渡的过程中，中职的招生出现了委托培养、自费上学等多样的类型。随着市场经济体制深入发展，中职招生面更加广泛，招生制度更加规范，与普通教育并轨实行由国家统一招生录取、缴费上学的招生方式。进入21世纪，国家加大中等职业教育招生自主权，实行提前招生、自主招生、推荐注册入学、多次录取等多种招生方式[12]。而且，注重招生计划的合理分布，招生倾向于农村和西部不发达地区。推动校企合作、“订单式”培养，主张新的学徒制试点，使得中等职业教育在招生方式上更加多元，招生面向更广泛。
高等职业教育的招生方式最初实行“统招统配”，鼓励招收对口中等职业教育的学生和有经验的人才深造学习，享有一定比例用人单位委托的招生权。1993年，高职扩大委托招生和自费生的比重。1997年之后，高等职业教育以招生指导性计划为主，招收中等职业学校以及普通高中教育应届毕业生。21世纪以来，为满足经济发展给人才培养提出的更高要求，高职不断推进招生方式变革，逐步形成多元化考试评价并存的招生录取方式。如面向中职学生的对口招生即“3+2”模式、春季高考、五年制高职模式等[13]。为加快推进高等职业教育稳步健康发展，2010年开始试点高职学校单独招生，建立高职注册入学制度。2013年以来，国家积极探索“知识+技能”的考试评价办法，开放多种入学形式。2014年提出，到2020年形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式。2015年，高职院校与普通院校分类考试，高职提前招生实行一档多投、考生高校双向选择的招生方式[14]。
（四）职业教育招生管理由中央统一到地方透明化发展
我国职业教育的招生管理工作由中央转移到地方、高校，由封闭走向开放并逐步公开化、透明化，这一趋势顺应了职业教育发展的需要，使地方能够依据自身的资源培养特色人才，发展特色产业；高职院校获得自主招生权，能够灵活控制学校规模、合理控制专业设置，培养实用对口的技术技能人才。国家重视宏观指导与管理，督促高等职业院校招生工作的公开透明，把握职业教育资源的整体局势，协调地区之间发展的不平衡。
改革开放初期，招生管理主要由中央教育部门统筹规划，提出纲要，由各大区统一部署，实行以地方政府为单位的统一招生体制，建立了各级招生委员会，按照国家下达的招生计划，组织省内的招生工作，初步形成了我国中等职业教育的招生工作组织管理体系[15]。20世纪90年代中期，国家改革招生管理办法，开始将职业教育招生工作的统筹与协调交由地方省级政府负责。首先是省、自治区、直辖市教委、教育厅加强中等专业学校的招生领导工作。然后把发展高职和大部分高等专科教育的权利及责任交给省级人民政府管理。21世纪以来，加大了各级教育行政部门发展职业教育的责任，实行目标责任管理。2012年，教育部要求各地建立和完善招生管理服务平台，采用规范化信息化管理。2013年，突出高等职业教育建立完善以省级政府管理为主的招生体制，加大信息公开。高等院校在招生专业设置、学籍管理和教学管理工作较为灵活，中央政府扮演着规划者和协调者的角色[16]，负责做好对地方相关院校和专业的宣传、支持和促进人才紧缺型专业优先招生，同时，也加强对于高校招生工作的监督，注重强调高校招生工作的公开透明。
三、改革开放40年职业教育招生制度的反思与展望
改革开放40年来，我国职业教育招生制度发生了一系列变化：职业教育招生规模扩大、职业教育分流注重个体需要、招生录取方式多样、招生管理工作规范公开等。然而，我们也应该反思职业教育招生制度中存在的问题，积极探寻解决方案，为职业教育招生制度更好的发展夯实基础。
（一）发展与市场需求相匹配的职业教育招生规模
改革开放以来，国家一直强调扩大职业教育的招生规模。1993年，中等职业技术学校招生和在校生人数所占比例与普通教育相比均已高于50%。2002年前后普职比例虽有下降，但国家大力发展职业教育的决心没有变，扩大职教招生规模，保持普职比例大体相当是发展职教的重要使命。可是，在扩大职业教育招生规模的过程中，我们也应该反思两种极端现象：“人才浪费”即耗费了大量的精力和成本所培训的技术人才无法进入匹配的劳动领域就业；“人才紧缺”指国家产业经济发展所需的高技能、高风险、高水准人才急缺，出现供不应求的现象。德国在2000年以后出现了职业教育招生数多于企业可提供岗位的尴尬局面，德国政府注重实施促进就业准备的专项计划，建立起为学生能进入双元制或全日制学校做准备的过渡系统缓解矛盾。所以，在职业教育招生规模上，首先，注重职业学校招生的规模和专业设置满足国家和地区经济结构转型、紧缺人才培养的需求[17]。职业院校招生的发力点在于培养经济发展所需的对口人才，缓解高技能、高危性类型人才的急缺。其次，注重职业学校招生专业的合理调整，在劳动力市场供过于求的领域，及时调整招生规模避免产生更多人才浪费。再次，对于已经造成的人才数量和经济结构的失衡问题，政府加强宏观调控的手段，设置调节矛盾的多种专项计划。最后，加强职业教育规模发展与市场经济间的联系，做好市场需求的预测分析，将职业教育的规模控制在合理的范围内，注重为经济转型发展储备所需的人才。
（二）推动职业教育内部招生有效衔接
1980年前后，国家注重对中等职业教育加快发展。20世纪90年代末，国家实施高校扩张政策，高职迎来新发展。21世纪，国家提高中等职业教育的教学质量，高职实行多样化的招生方式扩大中职毕业生进入高等教育的比例。但是，中高等职业教育之间的衔接力度依然不够，突出表现在：专业课程不对称，招生开口较窄以及现代职业教育体系尚未成功打通[18]。职业教育内部衔接的问题，导致在中高等职业教育发展过程中存在博弈现象。在德国，2005年生效的《职业教育法》中，允许学生在校接受职业教育与“多元制”职业教育的学时互认并被国家认可，拓宽了职教学生的流通渠道[19]。我们需要积极探索有效的方式促进职业教育内部协调发展。首先，在招生政策层面，扩大中职学生就读高职的规模，取消高等职业院校招生方面的限制，进一步扩大高职院校招生自主权，完善职业院校自主招生、注册入学等招生方式。其次，在微观层面，如教学管理、学生信息管理、专业课程设置、学时互认等方面做好具体的协调对接，形成良性循环，实现共赢发展。再次，在内部建设层面，注重建立多层次、多样化的现代职业教育体系，促进各学制间相互融通，实行弹性学分制。最后，深化中高等职业教育合作办学的模式，构建动态衔接的中高职一体化教育模式[20]，实现中高职教育的内涵式衔接发展。
（三）加大职业教育招生方式多元化改革力度
随着职业教育招生规模的扩大，职业教育的招生范围更广，要把不同类型的人才吸引到职业教育中必须制定更多样的招生方式。改革开放初期，职业教育基本以国家统招统分为主。1994年前后，建立自费上学招生体制。21世纪以来，中职实行注册入学、自主录取、多次录取；高职推荐录取、定向录取、技能拔尖人才免试等多样招生方式出现。招生方式的多元化使更多的人能够接受适合自身发展的职业教育，提升自身的职业竞争力，为社会发展创造价值。但我国目前孕育职业教育多元招生方式的环境还不完善，多元招生方式的发展使职业教育输送的人才质量难以保障。在德国，普职教育三次分流，每次分流对应不同类型的学校且可以相互流通，继续教育体系也很健全，企业与学校合作的招生方式多样。为保障我国招生多元方式的有效实施，第一，要严格制定各种招生方式的详细录取办法和具体标准，对于不符合要求的招生录取方式坚决不予认可；第二，地方政府和相关院校注重规范招生录取的流程和操作，保障各种招生途径进入的学生都能获得国家认可，接受真正适合自身发展的职业教育类型；第三，做好普职分流工作，为各阶段进入职业教育的学生提供多样的适宜发展的学校教育；第四，不管是顶尖人才免试还是“技术高考”都需要净化职业教育发展的大环境，树立职业教育与普通教育同等重要的理念，消除传统观念对于职教的偏见。
（四）不断完善职业教育招生管理与宣传工作
发展职业教育的关键在于招生，国家应注重完善招生宣传和管理T作。21世纪以来，国家要求中高职教育做好招生宣传工作，提升形象，实现全纳性学习社会。但人们接受职业教育的热情不高，生源竞争激烈导致恶性招生竞争，一些地方学校聘请专职招生人员挖掘考生信息[21]，或者是将招生名额划分到教师身上作为绩效评估的标准。国家逐步将招生管理的工作转移到地方和院校，但招生管理的自由和无序也造成了招生的闲难。在德国，教育行政部门对职业教育的招生进行宏观调控，发挥监管职能；联邦教育研究所（简称BIBB）提供相关咨询服务，各技术大学自行组织招生工作[22]。为完善招生管理和宣传，首先，国家应当注重对职业教育招生工作的监管，注重宏观调控。对于各地方及院校的招生计划制定、招生专业设置，国家教育部及相关部门应当具有知情权和指导权，合理有效发挥优势资源，带动西部和农村地区职业教育的发展。其次，注重加强招生工作的规范化建设。秉持公开公正的原则，对招生信息、管理等各项工作实施规范化管理[23]。增强招生工作的透明度，实行招生计划核定、信息发布、宣传发动、学籍注册等统筹管理。再次，严格招生纪律，完善管理办法。加强规范各级教育行政部门、招生考试机构、中职学校的招生管理工作，建立分工协作的招生工作网。最后，将转变传统的轻视职业教育的观念放在重要位置。提高职业教育的地位，增强职业教育的吸引力。
注释：
①1994年之前，高中阶段的职业学校包括中等专业学校、技工学校和职业高中，从1994年开始，成人中专纳入计算口径。
②数据来源于2016年全国教育事业统计发展公报
作者： 陕西师范大学硕士研究生 杨文杰 陕西师范大学教育学院教授 祁占勇
来源： 《职业技术教育》2018年第18期
改革开放40年来我国职业教育管理体制改革探析
摘要：有效职业教育管理体制的建立，既有利于宏观管理，发挥政府统筹协调的有力作用，又有利于微观管理，提高办学单位的积极性。改革开放40年来，我国职业教育管理体制的发展经历了以统一管理与分工负责为核心（1978-1985年）、以地方政府统筹协调为核心（1985-2000年）、以国务院领导下多元参与为核心（2000年至今）三个阶段。探析我国职业教育管理体制的特点发现，目前我国职业教育管理体制中主要存在管理的协同合作程度低、权限分配不合理、督导体系未落实、社会参与度不够等问题。未来我国职业教育管理体制改革应加强统一管理，提高职业教育协同合作程度、转变政府职能，简政放权，提高职业院校办学自主性、完善和落实职业教育管理督导体系、增强职业教育管理的社会参与度。
关键词：改革开放40年，职业教育，管理体制
职业教育管理体制是国家领导职业教育的基本方式，不仅在宏观上决定了职业教育发展的速度、规模、质量，而且在一定程度上影响并决定着办学、投资、招生体制以及学校内部管理制度等。有效的职业教育管理体制有利于提高职业教育的办学成效，推进职业教育改革，发展职业教育事业。但是，长期以来，职业教育体制尤其是管理体制及相关体制改革相对滞后，导致影响职业教育发展的一些关键性问题得不到有效解决。回顾国家出台的涉及到职业教育管理体制的政策法规，不仅是创新我国职教管理体制的重要举措，也是理顺职业教育管理体制中相关利益主体关系，提高职业院校的实际办学水平和社会效益的需要。
一、我国职业教育管理体制的演进历程
（一）以统一管理、分工负责为核心的职业教育管理体制（1978-1985年）
1978年改革开放政策的实施，不仅给整个经济社会的发展注入了强大活力，而且为教育尤其是职业教育领域的改革发展开辟了新天地[1]，在党和国家的有力领导下，原先已经接近瘫痪的职业教育管理体制逐步恢复，职业教育的组织与领导开始步入正轨。
为整顿和加强技工学校的领导，1978年，教育部和国家劳动总局发布通知，“经国务院批准，全国技工学校的综合管理工作，由教育部划归国家劳动总局，教育部在师资配备和教材编写方面给予协助。”此外，还对技工学校的领导、培训计划、开办、调整、撤销、专业设置、工作机构和人员配备等方面做出规定，从而规范技工学校的管理工作。随着教育体制改革的不断深入，要求改变单一的教育结构，尤其是改变单一的中等教育结构，兴办中等职业教育。1980年颁布的《关于中等教育结构改革的报告》明确指出，要改革高中阶段的教育，大力兴办职业高中；试办高等职业教育（职业大学）。为进一步理清职业学校与技工学校的管理权归属问题，同年颁布的《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》规定，中等专业学校和由普通中学改建的职业学校，以教育部门为主，劳动部门配合；技工学校和各种职业训练班以劳动部门为主，教育部门配合。1983年颁布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》提出，各级政府要加强统一领导，有关部门要明确分工，各负其责，搞好协作。具体包括教育部门、计划部门等相关部门要通力协作，加强对发展职业技术教育工作的领导，推进职业教育事业的发展。
这一阶段作为包括职业教育在内的各级各类教育的恢复期，在重点关注中等教育结构调整的同时，大力兴办职业教育并在普通教育体系内增设职业课，保障了职业院校的数量，确立了职业教育的地位，得到职业教育管理体制的积极回应，形成了以统一管理、分工负责为核心的职业教育管理体制，在中央的统一领导下，主要由教育部门和劳动部门分工管理。这既是技工学校、职业学校自身内在恢复发展的需要，更是调动一切积极因素为恢复生产、进行经济建设培养社会人才的需要。
（二）以地方政府统筹协调为核心的职业教育管理体制（1985-2000年）
20世纪80年代后期，伴随着经济、科技体制改革的深入，尤其受社会主义市场经济体制逐步建立的影响，职业教育管理体制也发生了重大变化、做出了重大调整。职业教育管理的国家机构及其行政职能逐步减小，转而加强了地方政府统筹协调职业教育发展与管理的职能。
1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“中职主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合”。这奠定了地方政府在职业教育管理工作中的基础性作用，增强了地方政府参与职业教育管理的权利和责任。1987年颁布的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》进一步指出，“国家教委在国务院领导下，从宏观上统筹管理全国职教事业。技工学校、就业培训中心和学徒培训工作，在国家教委的统筹指导下，仍由劳动人事部门管理。在地方，除必须实行垂直管理的行业以外，职业技术教育的规划、计划、布局、学校设置等，应以地方政府为主进行统筹领导”。自此以来，就形成了自上而下的宏观与微观相结合的职业教育管理框架。而在此框架内，地方政府的责任重大，为使地方政府的管理职责进一步细化，1991年颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”，其重大意义在于将地方政府的管理职责具体到市、县一级，充分肯定了市、县政府在职业教育管理中的作用[2]。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定，“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。学历教育为主的，原则上由教育部门管理；职业培训和在职的岗位培训，原则上由各级劳动、人事部门和有关业务部门管理”。该法确立了职业教育管理体制的法律地位，规定了国务院及其各部门在职业教育管理工作中的主要职责，并重点统一了以学历为主和以培训为主的职业教育管理工作的归属问题[3]。
这一阶段我国职业教育事业在保障职业院校发展数量的同时，努力提高职业教育的办学质量，规范职业教育的管理。具体而言，在管理体制上，始终坚持以地方政府统筹协调为核心，赋予各省、市、县级政府以职业教育自主管理权，充分发挥地方政府参与职业教育管理的积极性，结合地方经济发展特色与职业教育发展水平来兴办职业教育，形成了中央统一领导下，地方政府统筹协调、分级管理为基本形式的职业教育管理体制[4]。
（三）以国务院领导下多元参与为核心的职业教育管理体制（2000年至今）
进入新世纪，职业教育管理体制改革面临的首要问题是，在保持与跨世纪职业教育管理体制发展的目标和任务高度一致的基础之上，分析职业教育管理面临的新形势：如何有效协调职业教育管理中政府与市场的关系，发挥第三方组织的参与力量；如何改变职业教育管理中各主体间职能交叉、弥补管理空白，从根本上提高职业教育管理体制的效率。为解决这些现实问题，职业教育管理体制逐步转向国务院领导下的多元参与，充分激发社会力量为职业教育管理事业建言献策。
2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，“推进职业教育管理体制改革，要逐步建立‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的新的职业教育管理体制”。此后有关职业教育管理体制的规定也都是在此基础上的进一步补充与完善。2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步指出，“要在新的职教管理体制基础上，从政府直接管理向宏观引导转变”。明确了政府的宏观领导作用[5]。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”。要加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预。充分发挥职业教育工作部门联席会议制度的作用，形成工作合力”。
这一阶段我国积极推进职业教育公平，发挥职业教育的社会功能。在职业教育管理体制上逐步形成了以国务院领导下多元参与为核心的职业教育管理体制，在强调中央政府对职业教育宏观引导的同时，继续落实地方政府的管理职责，不断完善管理体制，鼓励职业教育管理的多元参与，尤其注重社会在参与职业教育管理中的建设性作用，同时针对职业教育管理中存在的职责交叉与分散问题，提出建立职业教育工作部门联席会议制度这一创举，来努力协调并统一各部门间的管理权限。
改革开放40年来，我国职业教育管理体制在演进与变迁中取得了较大成效：职业教育管理在国务院的统一领导下，主要围绕教育部和人力资源与社会保障部（原劳动部）两个核心部门开展，同时还积极鼓励其他相关部门的参与。在此过程中，职业教育管理的职权划分更加明晰，形成了纵横交错、全方位管理职教事业的宏观布局[6]。从纵向上来看主要包含中央政府与地方政府的权限划分，其中20世纪90年代以来，中央政府由改革开放初期的统一集中领导逐渐简政放权，发挥宏观统筹协调的作用，由直接管理转变为间接引导，主要是在保障职业教育发展大方向的同时保障职业教育的经费投入；而地方政府的职责在改革与调整中不断得到明确，突出表现在要求市、县、乡级政府在职业教育管理中扮演起应有的角色，充分结合地方特色来兴办职业教育与培训。从横向上来说主要包含教育部门、人力资源与社会保障部（劳动部门）、计划部门、财政部门的权限划分更加聚焦，在各自的范围内行使保障职业教育发展的义务。职业教育管理的隶属关系更加合理，层层领导，分级管理。职业教育管理运行机制更加灵活，逐步形成了政府领导、市场引导、学校主导的职业教育管理运行机制，赋予了职业院校、社会更多的管理自主权，充分实现职业教育管理的多元参与。
二、我国职业教育管理体制的制度性障碍
改革开放40年来，我国职教管理体制建设稳中求进，取得了较大进步，总体上形成了在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与为基本形式，并充分兼顾职业教育各相关主体利益的现代职业教育管理体制。但就目前来看，我国职业教育管理体制中依然存在协同合作程度低、权限分配不合理、督导体系未落实、社会参与度不够等问题。
（一）职业教育管理协同合作程度低
一方面，不同部门间缺乏深层有效的合作，主要指负责职业教育投资的财政部、职业教育事业发展的教育部以及职业教育建设与保障的人力资源与社会保障部等部门间的协同合作力度远远不够；另一方面，同一部门内部也存在管理协调不畅的问题。由于某些职业教育问题的解决必然涉及到部门及机构间的沟通交流、统筹协调，此时就容易导致多头管理、政出多门的现象，这种现象从表面看来，似乎有效地协调了各部门、各机构的职责，充分调动了他们的积极性，但在实际的政策实施中却导致管理与规划不协调、脱节现象严重、办学资源的浪费以及重复设置、管理存在空隙等问题。如现阶段的职前职后培训中，因部门间及同一部门内协调力度不够，导致可以共享的教育资源被重复设置[7]。
（二）职业教育管理权限分配不合理
职业教育管理权限分配不合理指的是在职业教育管理过程中国家层面的管理权限过于集中，地方政府以及职业学校自由管理的权限则相对较小。受计划经济体制下政府主导干预职业教育发展的影响，在现行的职业教育管理中，我国职业院校的管理依然保留了这种痕迹。职业院校的举办权、办学权、管理权在很大程度上主要集中于政府和教育行政部门，主要体现在政府和教育行政部门通过制订一系列规章制度来直接管理学校，学校的一切工作都要受各种教育政策强有力的约束[8]。这导致职业学校缺乏充分地管理自主权，主动发展职业教育的积极性不能得到有效激发。而职业教育管理自主权是职业院校充分发挥主观能动性、积极行使权利、办出职教特色的重要保障。职业教育管理权限分配的不合理，甚至是管理“重心”的过渡上移，使得越来越多的职业院校失去了充分发挥地域特色、专业特长来展示自己独立管理内部事务的个性和创造性的信心。所以，适时地转变政府职能，简政放权，赋予各级政府及职业院校更多灵活管理、主动发展的权利，才能充分激发整个社会参与职教管理事业的活力，促进职业教育健康、有序、可持续发展。
作者： 陕西师范大学硕士研究生 刘淑云 陕西师范大学教育学院教授 祁占勇
来源： 《职业技术教育》2018年第13期
（三）职业教育管理督导体系未落实
有效的职业教育管理必然离不开督导体系的建立，二者相辅相成共同推动职业教育事业的发展[9]。职业教育管理督导体系的健全，一方面，可以有效落实各级政府的管理职责，切实履行各自的管理义务；另一方面，也是提升职业教育质量、保障职业院校学生受教育水平、改善职业院校办学条件的重要手段。但从现阶段我国职业教育的管理来看，职业教育的督导主要延续了由教育行政部门主导的模式，使得政府可以对职业院校的发展进行更为有力的直接干预[10]。政府及各级教育行政部门集办学、管理与评估者等多重角色于一身，在专业督导工作中很容易有行政化的倾向，不能把职业教育作为一种独立的、专业性的实践活动来对待，督导体系的落实也就难免让人质疑。其次，从督导内容来看，职业教育管理督导应包含职业学校师资的条件和考核进修制度评估、办学建校的审批制度评估（也包括职业教育机构的评鉴）、毕业生质量的评估等等。但从现实来看，无论哪个方面，都未能很好地落实督导体系的要求。
（四）职业教育管理社会参与度不够
职业教育相比学术教育而言导向的是一种工作体系，这种工作体系始于行业与职业出现以后，由职业、工作、技术三个最基本要素组成[11]。这使职业教育的独特性得以充分体现，相比其他类型教育而言，其更加强调与市场、社会需求的密切联系，在职业教育发展中也必须始终坚持以市场为导向，以服务为宗旨。既然要密切与经济社会发展现实需求的联系，就必须提高职业教育对行业企业、劳动者、教育培训机构、用人机构等的吸引力，调动他们参与职业教育管理与建设的积极性。但在现实的职业教育管理中，虽然自2002年开始国家颁布的各项政策中就明确要把社会参与纳入其中，提出形成更具包容性的管理体制框架，随后颁布的政策文件也都对社会参与职业教育管理予以强调，重视多元参与的作用。但职业教育管理中依然存在“政府热、社会冷”的局面[12]，从行业协会、企业到职业学校再到专家学者、学生、民间团体等社会力量，都没有充分的意识到自身参与职业教育管理也是积极履行义务与行使权利的必要性，尤其是行业协会参与职业教育管理的力量存在严重不足。
三、我国职业教育管理体制创新的路径
作为职业教育体制改革的重要突破口，改革开放40年来，我国职业教育管理体制改革与发展伴随着各个时期经济体制改革、制度变迁以及技术进步等因素的影响不断做出变化与调整[13]。新时期为了发挥职业教育管理体制的全局性作用，从而形成机构设置合理、条理清晰、职责明确、监督有力、实施有据的现代职业教育管理体制，创新我国职业教育管理体制的路径应从以下方面进行努力。
（一）加强统一管理，提高职业教育协同合作程度
职业教育管理作为一个系统工程，涉及政府、行业企业、学校等政治、经济、教育的多元主体，为了充分发挥各主体的协同优势，保证职业教育管理中各利益相关者的共同利益，就必须主动打破各主体之间存在的沟通协调不畅问题。具体而言，针对长期以来，我国职业教育管理中出现的责权不明确、协同合作程度低等严重制约职业教育事业发展的问题，建立职业教育工作部际联席会议制度，是我国对解决此类问题的有效尝试。但作为一个非实体机构的制度设置，就目前而言在制度实践中不具有充分协调中央与地方、行业企业与劳动者、教育培训机构与用人机构等诸多不同利益诉求进行深层协调的功能[14]。因此，将此制度实体化，可能是团结各部门并紧紧围绕职业教育与职业培训中存在的问题进行开创性建设的重要保障。具体而言，可在国务院的宏观领导下，设立职业教育工作联席部，统一协调教育部、人力资源与社会保障部、财政部以及与职业教育发展密切相关的其他部门，见图1。而国务院作为中央级别的机构，充分发挥宏观调控和协调职能，可不对职业教育内部事务进行直接管理，主要通过立法、财政拨款等措施对职业教育施以间接引导和支持[15]。一方面，统筹发展职业教育与普通教育的关系，做好普职教育融通；另一方面，统筹中、高等职业教育的管理，积极鼓励和支持中、高职一体化等多种管理模式的探索，做好职教管理体系内的衔接。发达国家的成功经验也切实说明了在国家层面上设立职业教育管理机构的可行性。如澳大利亚设立“国家培训局（ANTA）”综合管理全国职业教育事业；德国设立教育与研究部以及“联邦职业教育机构（BIBB）”管理全德的职业教育尤其是以企业为实施主体的“双元制”职业教育[16]。
（二）转变政府职能，简政放权，提高职业院校办学自主性
在我国，职业教育处于弱势地位，直接影响了各级政府对职业教育办学的投资力度，而从职业教育自身来说又是一种高投资的教育活动，这两者间的现实矛盾，决定了职业教育发展处于一种尴尬的境地。因此，政府应该适时转变职能、简政放权，赋予各省、市、县以及职业院校更多的办学自主性[17]。同时也可让更多的社会力量参与到职业教育事业发展中，多渠道解决职业教育发展面临的现实矛盾。至于如何实现政府职能的转变，从而真正提高职业教育管理的效率，可通过机构设置的调整，在国务院宏观间接管理领导职业教育事业发展的同时，充分发挥省、市、县政府微观管理的职能，将政府级别与职业教育等级一一对应，从而实现职业教育管理权的下放与落实。具体而言，由省级教育技能厅管理高等职业学校及培训机构，市级教育技能局管理中等职业学校及培训机构，县级教育技能室管理初等职业学校及培训机构。这里需要强调的是，把初、中等职业教育的管理权限划归市、县级政府，并不意味着这两类职业教育的所有工作完全由市、县两级政府负责，还必须考虑到市、县政府的经济发展水平、办学能力水平，由更高一级的政府在保障充足经费投入的同时，让市、县政府结合自己的地域特色、职业教育发展水平有针对性地开办职业学校与职业培训。在管理内容方面可包含职业教育的发展与规划、教学与领导、财务投资与管理、就业与培训、评估与监督、基金与救助等。唯有如此才能真正发挥各级政府对职业教育的实质管理作用，提高职业教育管理的效率，做到管理的条理化、简洁化、方便化，从而提高职业院校的办学自主性。
（三）完善、落实职业教育管理督导体系
职业教育管理体制的健康运作，离不开完善的监督体系。如何在现有职业教育管理机构的基础上，充分利用各种资源，建立一套行之有效的督导、评估系统是面临的现实课题。借鉴西方发达国家的经验，可通过行政手段建立专业评估团队或领导小组来加强对职业教育的评估与监督[18]。完善和落实职业教育督导和评估体系，不仅需要专业的职业教育评估组织机构的建立，更需要专业的评估人员构成。因为在评估组织机构中评估组织者是评估活动得以组织和实施的核心，直接影响到评估工作的科学性与公信力[19]。因此，综合考虑发达国家的经验，我国可设立教育督导机构，包括国家层面的教育督导团、省级的教育督导厅、市级的教育督导局、县级教育督导室，见图2。作为实体存在的督导组织，一方面要落实国家层面的职业教育法律法规，另一方面要监督、检查所辖区域内的职业教育工作。而督导机构的人员构成方面，除了政府人员外、充分吸收行业企业、学校人员及社会组织机构人员的力量。专业化、科学化督导体系的建立定会为职业教育发展营造良好的外部环境，最终实现职业教育管理体制的有效落实。
（四）增强职业教育管理的社会参与度
职业教育相比其他教育而言，生产性、职业性是其最本质的特征，这也就决定了职业教育的发展必须密切联系产业需求，提高各行各业参与职业教育发展的积极性[20]。当然职业教育的管理也不例外。职业教育只有让真正懂职业教育或对职业教育发展有特殊需求的利益相关者或是有专业的职业教育理论与实践背景的人员与机构来管理，才能不把职业教育办成普通教育的附属品或依赖物，这是职业教育管理中应该把握的主线。其次就是多元吸收各类管理人才，包括行业企业代表、职业教育培训机构代表、职业院校的教师、学生以及家长代表，等等，疏通他们民主参与职业教育管理的通道，为职业教育发展建言献策。最后，政府作为职业教育管理的组织协调机构应发挥桥梁作用，重点关注行业企业参与职业教育管理的积极性，努力为职业学校和行业企业间的有效合作牵线搭桥。具体而言可通过制定和颁布行政法规让行业企业参与职业教育管理的行为规范化、法制化，从而提高企业参与职业教育管理的主体地位[21]。进一步而言，企业参与职业教育管理的具体内容方面，应主要包括职业学校布局、职业资格标准制定以及职业学校内部的专业设置、办学标准、课程开设、教师选聘、实习实践基地建设等。这样一来，行业企业不仅可以通过自身在职业教育管理系统中的作用间接表达对职业院校学生培养的意见，而且有利于激发企业自身关注职业教育事业的内在动力，由被动参与转变为积极主动合作，真正实现职业教育发展的良性循环。