1.“面向未来”：高职优质校建设的逻辑起点
2.分类管理对民办教育意味着什么
“面向未来”：高职优质校建设的逻辑起点
摘要：中国已经进入新时代，“互联网+”等新经济带动新发展，联合国教科文组织“教育2030行动框架”和“中国制造2025”国家战略等对技术技能人才培养提出了新的更高要求。以学生为中心，为高职学生提供适合的教育，面向未来培养高素质技术技能人才，应成为高职优质校建设的逻辑起点，同时，以需求为导向，以提质增效打造“中国高职”品牌优质校为目的，在人才培养供给侧环节精准发力，营造适合的教育环境、培育适合的师资队伍、提供适合的教育内容和教育形式，全方位提升高职办学内涵和人才培养质量。
关键词：新时代，面向未来，高素质技术技能人才，优质校建设
基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“经济新常态背景下现代职业教育功能定位研究”(编号：2015SJD551)主持人：檀祝平；江苏省高等教育教改研究重点课题“高职院校品牌专业建设研究与实践”(编号：2015JSJG073)，主持人：王志平。
高职优质校建设是继国家示范校、骨干校建设计划之后，又一个全国范围内的高职院校提优工程，深受高职教育界关注，也必将对中国高职教育发展影响深远。优质校建设不同于“示范校”、“骨干校”，其重点关注办学质量、综合改革和创新发展，是国家高职教育“双高计划”(高水平院校、高水平专业)的重要载体，也是在新时代背景下高职教育发展的一大创新举措。以学生为中心，为高职学生提供适合的教育，面向未来培养高素质技术技能人才，应成为高职优质校建设的逻辑起点。
一、“面向未来”：高职优质校建设的时代背景
高职教育历经三十多年跨越式发展，从无到有，从小到大，整体规模已经占据中国高等教育的半壁江山，为推动经济社会发展作出了重要贡献。目前，高职教育正在从“规模化发展期”步入“质量提升期”，也正经历爬坡过坎、破茧成蝶的重大考验，高职优质校建设是高职教育改革与发展进入深水区的必然结果。中国已经进入新时代，“互联网+”等新经济带动新发展，联合国教科文组织“教育2030行动框架”和“中国制造2025”国家战略等对技术技能人才培养提出了新的更高要求。因此，高职优质校建设应进一步明确建设方向，面向未来，对技术技能人才培养提出更高的质量要求。
(一)“新经济”对高素质技术技能人才培养提出新要求
新时代中国经济通过接近40多年持续高速增长转入新常态，科技和商业模式创新驱动经济产生颠覆性变化，“互联网+”等新经济不断涌现，新产品、新技术、新模式和新业态蓬勃兴起，“新经济”已成为新时代新的经济结构和经济形态。“新经济的不断发展壮大使‘人’超越‘物’成为经济中最活跃的生产要素，整个经济发展模式都应依据这一变化进行调整，尤其是我们认识和驾驭经济的思维方式也必须随之发生根本转变”[1]。新经济时代是我国从“人口红利”向“人才红利”转型的关键期，国家从战略层面(《中国制造2025》、“一带一路”倡议等)要求供给侧改革推动传统产业转型升级，走创新之路，也对技术技能人才培养质量提出了更高的要求。一方面，快速发展的物联网和人工智能技术日新月异，要求技术技能人才层次迈向“高素质”，尤其是我国制造业面临着“制而不智”的困境，制造业技术技能人才培养规格转向“高素质”已成必然趋势。另一方面，新经济时代信息化水平的提升，互联网、云计算、移动通讯、大数据等的突破，要求对技术技能人才培养达到“高素质”的综合能力提升：学习与创新技能、数字化素养技能、职业和生活技能、领导能力与责任感、工匠精神等。
(二)“新矛盾”为高职教育供给侧改革指明新方向
进入新时代，高等职业教育作为教育协调发展的重要部分和促进就业的重要途径，面对“高职学生及其家长日益增长的美好生活需要与高等职业教育发展不平衡、供给不充分之间”的新矛盾，为高职教育供给侧改革指明了新方向。联合国教科文组织“教育2030行动框架”也及时提出，“到2030年，确保所有人负担得起优质的职业技术教育和高等教育”[2]。这就要求优质校建设要从这一高起点出发，以问题、需求为导向，解决人才培养供给侧不同环节的问题，着力提高人才培养质量，在体制机制、专业建设、课程建设、教学改革、师资队伍建设、产教融合平台建设、国际化办学等方面精准发力，打造“中国高职”品牌，提升高职教育吸引力，使高职教育在域内和域外都形成巨大影响力，建成国内一流、国际有影响的高水平职业院校。
二、“面向未来”的“学”：高素质技术技能人才的教育诉求
“以生为本”是各级别、各类型教育遵循的基本准则。面对高职教育出现的“新矛盾”，从学习者的角度出发，满足其各方面的需求，才是真正的人民满意的高职教育。“面向未来”的高职优质校建设首先必须关注的是“面向未来”的高素质技术技能人才的教育诉求。
(一)生源渠道多样化
中国高等教育已经进入了大众化乃至普及化阶段，现阶段的高职教育规模几乎能够满足所有希望接受高等教育学生的入学需求，但高职教育人才培养在“精准扶贫”和“精准育人”，职业教育与职业培训“精准对接”方面还有很大的努力空间，因此，“面向未来”的高职优质校建设应满足不同渠道、各种类型技术技能人才接受高质量高职教育的需求。一方面，“发达地区高职院校为生源不足而烦恼与欠发达地区高素质技术技能人才培养需求得不到满足”成为矛盾，发达地区高职院校应通过多样化的入学倾斜政策接受欠发达地区高素质技术技能人才培养需求，从而达到“精准扶贫”，也能使高职教育更好地体现教育公平，在覆盖面上做到“精准育人”。另一方面，随着“终身教育”理念的推行，我国现代职业教育体系日趋成熟，高职教育的招生对象也根据学生教育需求的变化，通过自主招生、对口单招、注册入学等多样化渠道吸纳生源，满足行业、企业、社会的需求及学生个性化发展。但生源素质参差不齐，教育需求也千差万别，生源素质与培养质量也成为一个难以回避的矛盾，优质高职院校如何做到因材施教，保证“人人出彩”，在人才培养质量上做到“精准育人”依然任重而道远。另外，因高等学校招生政策所限，一方面高职院校招生生源紧张，另一方面社会上还有大量急需得到职业教育和职业培训的进城农民工、因企业转型升级需要提升技术技能的普通劳动工人，他们踏入高职院校无门，成为高职教育发展被忽视的生源群体。因此，优质高职院校建设应进一步完善职业教育和培训体系，创造性地开展优质社会培训服务，从而达到让职业教育与职业培训“精准对接”，更好地满足多渠道生源的高职教育需求。
(二)课程内容精准化
“面向未来”的“学”，课程是促进学生学习的重要载体，优质校课程建设与教育质量提升具有密切关系。就目前高职院校办学实际情况来看，尽管历经几十年的改革，但课程内容仍然难以令学生满意，理论知识偏重，实践能力培养内容单薄，即使有项目设计，但项目来源依然脱离企业生产实际或不能与时俱进，难以培养学生岗位核心能力，与未来职业岗位能力要求脱节，缺少针对生源素质不同而因材施教的教学方法、教学策略、教学评价设计，教学和评价的针对性不强，精准度不够，导致高职学生学习动力不足和懒学怠学等现象。有的学校花费大量人力物力建设了多门精品资源共享课，但使用频率极低，大部分束之高阁，学生不好用、不实用，也不愿用。“面向未来”，优质校课程建设应遵循高职教育规律，精准化选择和设计，紧扣时代特点、学生生源特点和教育类型特征强化实践导向设计，充分体现“时代性”和“职业性”，以学生乐学、学实、学好为目标，服务学生的可持续发展，突出“以人为本”，培养学生职业岗位核心能力，形成体现时代特征和类型特色的高职课程新体系。一方面，要丰富课程内容，灵活设计项目任务。高职各专业课程建设应吸纳职教专家、专任教师、企业技术人员充分参与，根据高素质技术技能人才培养目标要求，体现职业岗位核心能力，科学设计各培养环节的课程和活动内容，使学习内容及时反应所涉及的专业、业界的最新需求与发展，将行业和企业的新技术、新标准、新工艺及时融入课程内容，实现产教深度融合，真正实现校企双主体育人。另一方面，教学方法、教学策略设计应符合“时代性”和“职业性”特征，符合生源素质要求，重点强化实践技能培养和综合素质提升，促进学生可持续发展。基于“新时代”的新变化，学生的衣食住行、生活方式、家庭情况、社会交往内容等方面都呈现出差异性，他们既想获得知识和能力的提升，也要求知识的供给形式个性化、多样化、信息化、层次化、复合化。因此，高职课程内容应精准化选择和设计，处理好通识教育与专业教育的关系、理论知识与实践技能的整合、职业技能与职业精神的融合、养成教育与发展教育的结合、职业能力到职业行动的转变等。
(三)教学方式多元化
新时代信息化社会大环境不仅促使学生在学习习惯、学习态度、学习方式上的新变化，学生对老师的教学也有更高的要求，他们追求更优质的教育内容及其获取方式的独特个人感受上，这些变化必然促使教师的教学方式立足学生需求、面向未来发展而持续改进。然而，在目前的高职院校课堂教学改革进程中，虽然理实一体化教学、“翻转课堂”、“云课堂”、“雨课堂”层出不穷，但雷声大雨点小，很多理论课教师仍然还在沿用多年教学老套路、老教材、老教学方法，教学设计和教学形式无法紧跟时代步伐，教学信息化手段仅仅代替粉笔和黑板，无实质性变革，产教融合深度不够，校企双主体育人也是形式大于内容，学生学习兴趣得不到有效激发，上课玩手机、打瞌睡现象严重，课堂教学效果并不理想，严重制约了学生的成长与发展。
《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》(教职成[2015]6号)要求“广泛开展实践性教学，创设多元化教学方式，充分发挥现代信息技术作用，积极探索和构建信息化环境下的教育教学新模式”[3]。江苏省常州轻工职业技术学院引进德国胡格教学模式，并使其充分本土化，从现有学生生源素质起点出发，对接区域行业企业工作岗位对人才的要求，打破学科体系，以项目为载体，通过项目创设教学情境，通过项目驱动课堂教学过程，以项目为导向展开知识，从一个工件或小作品制作所需用到的知识、技能拓展到整个机械加工流程或完整项目，既符合高职学生的认知规律，也有利于学生在“学中做、做中学、做中悟”，这样的教学方式变革就是对高职课堂教学改革的新要求，也是新时代高职学生的新诉求。高职教学改革应遵循技术技能人才培养规律，坚持以学生为中心，颠覆传统“教阻碍于学”的教学模式，推行“教服务于学”的多元化教学方式，促进面向未来的泛在、移动、个性化学习方式的形成。
三、“面向未来”的高职教育供给侧改革：高职优质校建设的着力点
优质校建设是高职教育新时代创新发展的重要引擎，也是各高职院校做优做强的重要抓手，各地各院校都在轰轰烈烈地申报、建设，但我们需要冷静思考，高职优质校建设的目的是什么？应从哪些方面着力？《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》要求“尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育”[4]。教育改革的终极目标是创造人人满意的教育，任何一项教育改革，如果不是师生受益，就不是好的改革。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)(以下简称《决定》)指出，要“适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。”[5]由此可以看出，尽管高职教育培养了大批技术技能人才，推动了经济社会发展，但面对新经济带来的技术进步和生产方式变革，我们的人才培养还存在很多的问题，还不适应未来社会和学生个人的发展，高职人才培养应聚焦供给侧环节改革，提升人才培养质量。因此，高职教育改革的终极目标应理解为：“以生为本”，为学生提供“适合的教育”；高职优质校建设的着力点不能只是盲目投资，壮大实力，圈地获取资源，应该是：以人才培养为核心，以学生的所得和成长为出发点，强化教学的中心地位，强化“适合”的教育环境、教育内容、教育过程、师资队伍等层面的建设，满足高素质技术技能人才的教育诉求。
(一)营造“适合”的教育环境
毋庸置疑，教育环境对教育教学活动的影响明显。高职教育与普通高等教育相比较，除了有“高等性”特征以外，更具“职业性”，创设适合高职教育发展特色的教育环境尤其重要，包括文化育人环境、信息化网络环境、国际化交流环境等。
1.立德树人，营造文化育人环境。“育人为本、德育为先”。“立德树人”是高职教育内涵发展的根本任务，也是全国各地高职优质校建设的突出重点。高职教育中的“立德树人”有别于对其知识与技能的传授，是日复一日、潜移默化的大德育环境中自觉内化形成的素质，长期坚持便形成了文化。
“面向未来”的高职教育所倡导的“立德树人”的内涵理解应基于新时代优质高职教育对技术技能人才的基本定位：一是培养高素质的技术技能“职业人”，体现出的“德”含括基本职业素质层面(吃苦耐劳，乐观向上，勇于创新、敢于担当、职业兴趣等)、职业精神层面(职业理想、职业态度、职业责任、职业良心、职业信誉、职业作风)和工匠精神层面(敬业乐群、精益求精、专注笃定、积极创新等)；二是培养高素质的“社会人”，体现出的“德”是作为“合格的社会公民”所应有的品质，积极践行社会主义核心价值观，做到爱国、敬业、诚信、友善等。
高职院校在营造“立德树人”的文化育人环境时应关注学生的多样化需求，坚持学生“全员、全程、全面”参与，在学校治理、专业建设、课程建设、课堂教学、实习实训、社会实践以及校园生活等方面持续改进，创设一个“人人皆可成才”的高职育人氛围，形成“技艺传授、精神传承”的工匠文化环境，以文化人。
2.智慧校园，营造信息化网络环境。新经济背景下云计算、物联网、移动技术等的迅速发展与广泛应用，“教育信息化发展已清晰地呈现出智能化、开放化、个性化与社交化等特征，‘智慧校园’建设已经逐渐取代我们俗称的‘数字校园’，成为当前信息化发展的主题与潮流”[6]。“智慧校园”建设是新时代高职教育顺应信息化步伐、提升高职院校办学效率的重要载体和基本保障。优质高职院校建设应以集成化、智能化为主要技术路线，以服务创新为导向，以“大数据”信息平台为载体，将“智慧”导入校园各个系统、过程和基础设施中，不断优化完善信息基础设施，加强信息资源开发与应用，将信息化深植于教学、科研、管理和生活的各个方面，持续推进数字化校园建设，打造高速、泛在、安全的网络环境。
“智慧校园”的建设应基于服务于师生的理念，尤其要考虑学生的需要，从以下几个层面推进信息化网络环境建设：首先，搭建网络基础设施、云智慧数据中心、智慧大平台等网络大环境，为高职优质校综合治理和质量保证体系建设提供强有力的技术支撑；其次，高效建设与应用教学平台与资源体系，实现信息技术与教育教学深度融合，变革传统教学形式，提高学生的学习效率；最后，提升个性化校园管理服务功能，为学生学习和生活构建智慧服务体系。
3.放眼世界，营造国际化交流环境。“大学是社会学术文化的要枢，而一间真正配称大学的学府，则莫不把自己置身于世界大学的星群之中”[7]。高职教育的“高等性”与“开放性”决定了高职教育应适应国家开放大格局，放眼世界，开展国际合作、配合国家“一带一路”建设，创设“走出去”的国际化交流环境极其重要，体现了高素质技术技能人才培养的时代目标。营造高职教育国际化交流环境，关键在于引进输出并举发力，探索国际化交流“新模式”。具体而言，从国际化教育的基本要素出发，主要着力于：第一，培养目标的融合，致力于培养适应全球化、具有国际竞争力的“高素质”技术技能人才，为中国制造走出国门服务；第二，教育资源的交换与交流，包括国际认证、职业标准、专业课程、教材体系、数字化资源、师资、学生等；第三，国际交流平台的应用，如充分利用“中国-东盟国家职业教育合作对话会”等平台，吸引更多的“一带一路”国家学生留学“中国高职”，也能进一步推进高职教育产教融合国际化，为国际产能合作做出更大的贡献。
(二)培育“适合”的“双师”队伍
“双师型”教师是高职教育对教师的特殊要求，也是优质院校建设的重要内容和标志。“双师型”教师队伍建设目标早在二十多年前就已提出，“双师型”教师的内涵也随着“双师型”教师队伍建设的制度变迁而不断科学化、明确化、系统化，“双师型”结构是衡量“双师型”教师队伍的主要标准，既包括教师数量占比、年龄、学历、职称、兼职等显结构，也包括教师的思想、性格、心理、业务等潜结构[8]。新时代高职教育对“面向未来”的“双师型”教师队伍建设提出了新的要求——打造高水平专兼结合的“双师”队伍。
一方面，提升专业教师“双师”素质能力。通过完善高职院校教师队伍管理机制，助推高职院校专业教师的内部转型，提升教师的专业教学能力和实践动手能力。依托“学校+企业”的专业教师培养、培训、继续教育机制，大力支持教师到企业兼职，培养“工匠型教师”。
另一方面，加快兼职教师队伍建设。选聘企业技术带头人到高职院校担任产业教授，实现高职院校教师与企业技术专家双向流动、两栖发展。同时，引进技术能手、技艺大师、劳动模范等来校任教，建立“名师名匠”工作室、打造“名师高徒工程”等，充分发挥高职院校人才“蓄水池”作用，为工匠型人才培养提供师资力量支撑。
(三)提供“适合”的教育内容和形式
所谓教育内容，就是依据教育目标，确定受教育者应知、应会的知识、能力等。“面向未来”的高职教育内容应突出“需求导向”，真正适合学生的多元化需求。专业和课程是高职教育内容最主要的呈现形式，也是优质院校建设的重要标志和任务。
1.对接产业，集群建设服务区域发展的专业群。区域经济发展特点决定了人才需求规格和数量，因此，高职优质院校应建设适合学生需要的专业，紧贴区域经济发展，专业链对接产业链，突出行业发展特色、区域优势特色，提升专业核心竞争力，而不是仅仅为了眼前招生利益盲目设置“你有我有”的热门专业。专业建设应服务中国制造2025，服务区域经济发展，依托品牌专业、高水平骨干专业建设，提升整体专业品质，保证学生所学专业质量高、有出路，学生也才能更好地发展。某些高职院校部分专业与域内其他高职院校同质化严重，也有少量专业老化，有些专业招生不景气，学生就业困难，不能因这些专业还有大量师资就不予撤销，应建立科学的专业标准与专业评估制度，健全就业与招生人才培养联动机制，完善专业改造、优化与退出机制，使专业建设符合学生发展需要。优质校专业的调整与优化，应以专业集群建设为抓手，结合院校行业背景、专业发展特色，联合行业主管部门和行业组织，制定院校重点专业集群建设规划，针对区域产业集群式发展的特点和规律，重点打造符合院校发展的专业集群，坚持人才链、产业链、创新链相结合，实现专业集群间各要素资源的共享，校企协同开展应用研究，面向域内企事业单位开展技术开发、转让、咨询和服务，不断提升专业服务产业的能力。
2.学做合一，优化改进实践导向的课程体系。高职教育的“职业性”要求必然强调课程“学做合一”的重要性，“实践导向课程的实质，在于课程的内容和结构追求的不是学科架构的系统化，而是工作过程的系统化”[9]，我国高职教育课程改革的长期实践结果表明，实践导向的课程体系“备受青睐”。实践导向课程体系不仅仅关注工作情境中完成行为任务的能力，更关注在任务完成过程中解决问题的“关键能力”的培养。针对未来学生的发展，高职教育实践导向课程体系建设还有待于更加科学、系统地优化与改进：首先，需要坚持综合职业能力观，坚持“以人为本”，体现新时代高素质“职业人”的工具性价值与发展性价值相统一，综合提升学生的专业能力、社会能力和方法能力，促进学生的“全人”发展；其次，坚持情境性原则，将学习者置身于行动领域，“按照行动本身的逻辑结构进行知识构建，而不是简单地按照理论到实践的演绎模式”[10]，真正做到“学做合一”。
3.产教融合，实现校企双主体协同育人。新时代背景下的“产教融合”是“校企合作”的升级版提法，是对更适合的高职教育形式的优化。探索适合新时代高职教育发展的“产教融合”教育形式，可以从体制机制、内部要素、载体依托等层面入手。
第一，基于混合所有制办学的产教融合形式。围绕“政府主导，行业指导，企业投入，学校主体”的建设思路，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套。具体通过产业学院、企业学院等校企合作共同体形式达成政校行企协同育人，促进行业企业参与人才培养全过程。
第二，基于“产”与“教”各要素对接的产教融合形式。“产”即产业、生产，“教”即教育、教学，“产教融合”即达到产业与教育、生产与教学的深度融合。从“产”与“教”的内部要素来看，通过专业对接产业、课程对接工作过程、教学内容对接职业标准、校园文化对接企业文化等，达到知行合一。
第三，基于协同创新中心的产教融合形式。通过资源整合与优化，政校行企共建多维度多层次协同创新中心，集聚校企优质资源，充分发挥以平台为载体依托的资源共享及产教融合示范辐射作用。
总之，优质院校要“优”在人才培养质量上，优化人才培养的供给侧环节，只有“面向未来”、“以学生为中心”，为学生提供适合的教育，我们才能将“中国高职”品牌做优做强，才能真正全方位提升我国高职院校的办学内涵和人才培养质量，提升高职教育的吸引力，优质院校建设也才能真正达到高职教育创新发展的目的。
作者： 常州轻工职业技术学院 檀祝平 杨劲松 胡彩霞
来源： 《职教论坛》2018年第1期
分类管理对民办教育意味着什么
编者按
民办教育作为社会力量兴办教育的主要形式，其改革已进入攻坚期和深水区，法治与政策环境和治理制度正在发生重大变革，核心是实施民办学校分类管理。日前，教育部研究起草了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》，正面向社会公开征求意见，拟提请国务院修订《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，如果届时国务院审议通过，则标志着民办教育分类管理改革的国家顶层设计基本完成，构建起上位法律、行政法规、国务院文件、部门配套政策相衔接的相对完整的制度和实施体系。本文认为，以分类管理为标志的民办教育改革，给新时代民办教育的发展和重塑带来了新机遇，并对分类管理进行了解析，具有一定的启发和借鉴意义。
1.分类管理意味着“支持和规范社会力量办学”
党的十九大报告提出：“支持和规范社会力量办学。”相对于十八大报告提出的“鼓励引导社会力量兴办教育”，支持与规范并举，支持意味着比鼓励的力度和实质性帮助更大，将相关扶持和优惠政策落实到位；规范则意味着深入推进民办教育分类管理，依法认定和监管民办学校，解决民办教育领域存在的非营利性学校和营利性学校不分的问题，从而形成和完善分类管理、差异化扶持的政策体系，民办教育迎来发展和再造的新机遇。
新时代我国教育发展的主要矛盾是人民日益增长的良好教育的需要和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。从教育需求的两个方面即过度需求和差异需求看，过度需求是指公办学校无法提供充足的入学机会，满足不了全部需求，而需要民办教育来填补需求缺口；差异需求是指家庭有着不同于现有公办学校提供的教育偏好，伴随我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段和人民物质生活水平的提高，社会教育需求和人民群众的教育期待与支付能力相应提升，而现有教育体系对满足教育需求和消费的多样性准备不足，公办学校提供的教育机会未能有效全覆盖和优质教育资源短缺的供求矛盾同时存在，需要依靠民办学校来满足更高标准、更加多样化和个性化的教育需求。因此，从需求的角度看，民办教育是新时代中国特色社会主义教育事业新的重要增长点。
从教育的供给状况和能力看，随着政府职能转变和教育财政投入增加，必将大大增强公办教育提供普惠性基本公共教育服务的能力。但是，在作为非基本公共服务的非义务教育和作为非公共服务的各种继续教育和培训方面，公共财政显然难以全部包办。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，公共教育财政投入水平的提高需要建立在经济和财力可持续增长的基础上，同时也要明确界定和规范公共财政的分配结构和适用范围。根据完善公共服务体系“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的原则，公办教育应当侧重为广大人民群众提供基本的公共教育服务，保障公民平等的受教育权利，相应的，民办教育侧重于满足人民群众日益增长的多样化、差异性、选择性教育需求。对此，民办教育新法新政除禁止义务教育阶段举办或转设营利性学校以外，强调“只要是不属于法律法规禁止进入以及不损害第三方利益、社会公共利益、国家安全的领域，政府不得限制。”要求各地重新梳理民办学校准入条件和程序，进一步简政放权，吸引更多的社会资源进入教育领域，鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色，满足多样化教育需求，强调依法健全对民办学校的支持政策，优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校。
2.分类管理意味着以差别化扶持促进民办教育
推进民办学校分类管理是一项重大制度创新，新法将民办学校分为营利性和非营利性两类，并依此采取不同的扶持政策和监管措施进行管理，这是突破长期制约我国民办教育发展制度困局和政策瓶颈的根本手段。
一个时期以来，我国民办教育发展面临许多亟待解决的问题，如法人属性问题、产权归属问题、合理回报问题、优惠政策问题、会计制度问题、学校办学自主权问题、教师权益问题、市场监管问题、政府服务问题等盘根错节，归根结底是营利和非营利不分，合理回报的规定与非营利组织法律制度不相接，影响相关扶持政策落地。
修改后的民办教育促进法和《民法总则》，在立法上将民办学校划分为非营利性法人和营利性法人两类，从法律层面破解了民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和问题，为捐资办学的非营利性教育发展扫清道路，也为营利性教育发展开辟通道，有利于制定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策。比如社会力量举办非营利性民办学校，享受更多的财政、税收、土地等方面的优惠政策，在政策上逐渐向公办教育看齐；营利性民办学校则会在管理方面具有更高的自主性，可以充分利用其市场化的优势吸纳人才、筹集资金，创新教育产品，实现多样化发展。
从鼓励和支持的角度看，新法对非营利性和营利性两类民办学校都是鼓励发展。新法明确规定，对所有民办学校，县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持，同时可以享受国家规定的税收优惠；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施；新建、扩建非营利性民办学校，按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠，但教育用地不得用于其他用途。
在普遍扶持的基础上，新法对非营利性和营利性两类民办学校的在扶持方向上有不同的政策倾斜。突出鼓励举办非营利性学校的导向，如《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》明确了财政资助、分担教职工社会保障等方面仅仅适用于非营利性民办学校的政策安排。第51条提出：“县级以上地方人民政府可以按照同级同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定对非营利性民办学校的生均经费补贴标准；出租、转让、提供闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。”第58条提出：“县级以上地方人民政府应当将分担非营利性民办学校教职工社会保障的资金纳入预算，依法采取财政补贴、基金奖励、费用优惠等方式，支持、奖励民办学校为教职工建立职业年金制度，并可以采取政府补贴等方式鼓励、支持民办学校保障教师待遇。”对营利性民办学校则在收费定价、税收政策、薪酬激励、收益分配等方面作出了更加符合市场特点的政策性规定。总之，通过分类管理，将扶持优惠政策进一步落实落细，促进两类学校根据各自不同的定位，办出特色、办出水平，更好满足人民群众日益多样化的选择性教育需求。
3.分类管理意味着以规范管理重塑民办教育
实现民办教育健康发展，必须依法进行规范，规范也是一种促进。民办教育分类管理顺利实施和正常运行的重要前提，是要健全民办学校内部法人治理结构，加强外部的监督监管，包括政府监管、社会监督和行业自律。
新法新政出于更好保障和实现教育公益属性，对民办学校法人治理和内部运行机制等事宜做出了一系列新规制，包括健全董事会（理事会）议事规则和优化人员构成，规定民办学校的举办者要根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理，健全党组织参与决策制度，其中规定非营利性民办学校决策机构应包括社会公众代表并可设立独立董事，增强决策机构组成人员的多元性、开放性、公共性；完善校长选聘机制，依法保障校长行使管理权，对学校关键管理岗位实行亲属回避制度；建立监事会制度，完善教职工代表大会和学生代表大会制度；落实民办学校的法人财产权，健全财务、会计制度和资产管理制度，完善民办学校年度预算报告、年度财务和决算报告制度。加强以政府监管为主体的外部监督力量，民办学校设立实行前置审批制度，经批准正式设立的民办学校由审批机关发给办学许可证，建立民办学校信息公示和信用档案制度，完善财务会计、内部控制、审计监督、风险风范、失信惩戒等各方面的制度，强化教育督导，扩大社会参与和监督，强化行业自律，促进不同性质和类型的民办学校规范发展。
相对于《营利性民办学校监督管理实施细则》对营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、监督与处罚作出了制度安排，分类管理更为重要的是要加强对非营利性民办学校的监督管理。
非营利机构的价值主要依赖于能否有效地实施那些与不分配约束相关的法律与管制规则，执行效果差往往会导致出现“伪装成非营利机构的营利性组织”，通过增加工资、以比正常情况高得多的价格购买关联方提供的投入品等许多方式来规避不分配约束，尤其是当一家非营利机构被另一家营利性公司所控制时，滥用行为就更难被察觉，因此必须建立高效的执行和监管机制，以确保非营利机构遵守不分配约束，新政明确规定民办学校只有按照税法进行免税资格认定后才能享受法定的优惠待遇，如免征非营利性收入的企业所得税等等。《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》进一步通过规范公办学校参与举办民办学校、建立收费账户备案制度、规范关联交易等措施，加强对非营利性民办学校的监管。如对公办学校参与举办民办学校作出限制，明确不得举办或者参与举办营利性民办学校；参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得使用在职教师，不得影响公办学校教学活动和教育质量（第7条）。非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户，主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计（第42条）。非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，建立利益关联方交易的信息披露制度，与关联交易有利益关系的决策机构成员的回避表决制度等（第43条）。
4.民办教育进入制度重建和自身再造关键期
伴随民办教育新法新政的实施，我国民办教育发展进入制度重建和自身再造的关键阶段。2017年8月，国务院民办教育工作部际联席会议制度获批，表明从国家层面已开始推动教育部门与土地、工商、税务等部门联动推动新法新政落地。
分类管理不仅涉及多方利益，与法律、政策等显性因素相关，而且还与思想观念、社会认知等隐性因素相关，特别需要解决好存量民办学校的历史遗留问题，不仅需要中央层面的决策支持和顶层设计，更需要各级地方政府的执行智慧和细致落实。在国家法律法规和统一规定框架下，各省、自治区、直辖市要发挥省级教育统筹权，从实际出发，大胆探索创新，制定出符合区域实情的地方法规、实施意见与具体措施，同时注重以法治思维和法治方式推进改革，尊重办学者的自愿选择，积极引导落实分类管理，并使制度变革模式由政策主导型转向法律主导型，充分考虑和利用法律余留空间和中央授权，避免地方政策创新突破面临的违法困境。
十九大报告提出坚持全面依法治国、深化依法治国实践的新要求，当前和今后一个时期，各级各类民办学校务必要按照新法新政要求，顺应大势、着眼长远，理性作出学校法人类型的选择，从而确保所办学校能够在不同办学道路上各自定位、各得其所、各美其美，在新的历史起点上实现健康可持续发展，再造民办教育发展新辉煌。
作者：教育部教育发展研究中心专题研究部主任、研究员 王建
来源： 《光明日报》2018年05月08日